Pubblica Amministrazione

Regione e riforma della pubblica amministrazione

Il tema della pubblica amministrazione è ormai da anni in primo piano. Si concentrano e s’incrociano temi diversi: le attese dei cittadini e delle imprese, la contrattazione, l’assorbimento di risorse, i costi dei servizi, l’efficienza e l’efficacia, il ruolo delle Istituzioni e così via. Sono passati quasi venti anni dall’inizio della riforma della P.A., iniziata da Cassese e proseguita da Bassanini ed è forse il caso di interrogarci su cosa abbia significato per il nostro Paese e che ruolo giochino le controriforme alla Brunetta. L’esigenza di tutti è di avere un impiego pubblico inteso come “civil servant” (servizio ai cittadini) e non come semplice rapporto di lavoro subordinato. Impiego pubblico, come luogo dei servizi ai cittadini dichiara il profilo fondamentale del rapporto di lavoro, che è pubblicistico. L’accentuazione del profilo contrattuale (le così dette privatizzazioni) del rapporto, voluto nelle riforme degli anni 90, vuole portare alla sostanziale uguaglianza dei diritti dei cittadini anche di fronte alla legge amministrativa. Una pubblica amministrazione che quindi deve dialogare alla pari con cittadini imprese e altri soggetti interessati. L’opposizione tra carattere autoritario e carattere paritario nel rapporto di pubblico impiego si pone da subito come elemento di definizione del rapporto stesso: la storia della PA in Italia è al contempo abbandono di teorie autoritative (con la presenza di rapporti gerarchici strettamente organizzati soprattutto dal fascismo) per teorie che dei contratti colgono la centralità della vita civile. Un aspetto da segnalare nel processo di privatizzazione del pubblico impiego e che tale processo (al di là di pochi timori inizialmente segnalati) è stato ed è un momento di sostanziale garanzia per i lavoratori del settore, che si sostanzia almeno in due modi: nell’uguaglianza delle varie problematiche con il resto del mondo del lavoro e nella fine della sorveglianza speciale alla quale era sottoposto il rapporto di pubblico impiego. A ben vedere, tali elementi costituiscono e segnalano il raggiungimento di un’eguaglianza formale e aprono la strada a valutazioni sostanziali del significato della presenza di un settore pubblico nell’economia del paese.

La pubblica amministrazione è caratterizzata dalla presenza di rapporti d’agenzia abbastanza complessi, rapporti cioè complicati dalla differenza di informazioni, di poteri e di interessi che i soggetti hanno (assessore/funzionario, cittadino/impiegato) e difficilmente si possono raggiungere risultati soddisfacenti solo con la produzione di buone norme di legge. Occorre che le norme in oggetto funzionino anche come principi e che siano adeguatamente accompagnati da sistemi di incentivi: anche per questa strada i percorsi contrattuali sembrano più affidabili della semplice soluzione autoritaria alla Brunetta.

I cittadini pretendono un pubblico funzionario imparziale. L’obiettivo di conseguire l’imparzialità dell’azione amministrativa è un obiettivo comune a tutti i sistemi giuridici. I tentativi per conseguirla sono diversi e forse il più rozzo era il vecchio giuramento di fedeltà.

Ma ci sono almeno modi diversi per declinare il termine imparzialità. Il primo è quello dell’imparzialità/neutralità, il secondo è quello dell’imparzialità/disinteresse, un terzo è quel tipo di imparzialità che si assicura quando si interviene in un gioco in qualità di arbitro.

Va rilevato come il tema dell’imparzialità sia un valore strumentale: è importante che l’impiegato sia imparziale non come valore in sè, ma in quanto si vuole raggiungere un risultato, nell’amministrazione della cosa pubblica, che deve essere imparziale. In altri termini l’imparzialità non può che essere riferita ai risultati e non all’insieme di politiche che vengono esplicate per raggiungerlo. L’imparzialità che esclude comportamenti “interessati” è una definizione che comprende l’insieme dei funzionari, ma anche i politici. Mentre un politico non può, per definizione, essere neutrale, deve essere sicuramente disinteressato, anche se, occorre ammetterlo, il dibattito degli ultimi anni sui conflitti d’interesse non ha portato a risultati significativi nonostante il clamore sollevato.

Va ricordato che uno dei metodi più utilizzato per un controllo dell’imparzialità è l’accesso, in altri termini la forma di selezione dei funzionari pubblici che si sostanzia nei concorsi. E’ anzi tutto garanzia d’imparzialità.

I cittadini pretendono un pubblico funzionario efficiente.

Un altro requisito che molto ricorre nel dibattito corrente è quello dell’efficienza. Il termine è però così abusato da indurre spesso e volentieri in errori o in confusione. Una buona e generale definizione di efficienza è quella proposta dal premio Nobel per l’economia D. North, che intende per efficienza “una condizione nella quale dati lo stato della tecnologia e i costi di informazione, il mercato presenta i più bassi costi possibili di produzione e di transazione”, ma, avverte ancora l’autore, occorre fare attenzione alle diversità che intercorrono tra mercati economici e quelli politici poiché in questi le conseguenze sul benessere generale possono essere ambigue e in ogni caso le difficoltà iniziano “già con le assunzioni di comportamento adottate”. La sostanza del discorso è che anche il comportamento degli agenti interessati contribuisce, deve contribuire, a rendere l’ambiente più prevedibile di quanto normalmente sia.

Bisogna tuttavia ammettere che, se si parla di efficienza come requisito, gli aspetti fondamentali si colgono solo con i così detti codici di comportamento. Non solo ma è del tutto evidente che nei processi di valutazione l’assenza di codici di comportamento aumenta in modo rilevante gli aspetti di “soggettività” del giudizio e costringe a restringere in modo rilevante i giudizi di valore e di capacità professionali. Questo punto è reso più evidente nelle applicazioni di valutazione sui dirigenti ma, vale in generale.

I cittadini pretendono una pubblica amministrazione trasparente.
Momento decisivo del processo di riorganizzazione dell’attività della pubblica amministrazione è il principio della distinzione dei ruoli tra gli organi politici e la struttura amministrativa. Tale distinzione deve chiarire la complessità delle articolazioni della Pa ma deve anche far percepire la pubblica amministrazione come unica, senza cioè le barriere di distinzione delle varie competenze amministrative. Il riferimento dei cittadini utenti è in primo luogo l’organizzazione territoriale della vita civile e non la distinzione di funzioni. Anche il nuovo modello di Amministrazione Pubblica da questo punto di vista è insufficiente, le istanze di rinnovamento del sistema della PA devono vedere una legislazione il cui compito è quello di coniugare ad un tempo democrazia, partecipazione ed efficienza. Tali compiti definiscono una matrice istituzionale che deve continuamente essere adattata alle esigenze dei cittadini e del sistema di produzione della nazione.

Occorre cercare di riassumere le finalità di cambiamento della nostra società nella matrice istituzionale. Se assumiamo come vitale il tema dell’innovazione possiamo distinguere tra l’innovazione di prodotto; di processo ed innovazione organizzativa. Modificare la matrice istituzionale per agevolare le innovazioni è compito della politica negli enti territoriali a partire dall’innovazione organizzativa.

La pubblica amministrazione è ritenuta, ancora oggi, inefficiente. Cioè non in grado di cogliere le necessità di cambiamento che pervengono dal resto della società attraverso la mediazione della “politica”. Questa inefficienza è, dovuta a due momenti: una eccessiva pervasività della politica, che pensa in questo modo di sostituire una burocrazia inadeguata; una tradizionale inefficienza della burocrazia italiana che peraltro si è sempre adagiata al momento politico. Dunque la modifica della matrice istituzionale comporta la modificazione delle relazioni che intercorrono tra politici amministratori e funzionari. La modificazione del rapporto che legava questi due momenti costituisce di fatto dal punto di vista teorico la specificità del modello italiano ed è il principale contributo, forse l’unico, che il sistema Italia ha dato all’Europa.

Il principio della distinzione dei poteri, che si è affermato ulteriormente nel nostro paese, ad opera dei governi di centro sinistra e che l’attuale governo cerca di ribaltare, si basa essenzialmente sul fatto che:

a) gli organi politici di amministrazione e governo definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite;

1. i dirigenti si occupano della gestione finanziaria, tecnica e amministrativa e sono responsabili della gestione dei risultati;

Le modalità di regolazione dei rapporti tra i due momenti non sono ancora completamente risolte.

Per noi le “linee d’intervento per un’amministrazione di qualità”, sono ancora quelle presentate nel documento di Caserta. I nostri obiettivi sono:

1. la creazione di un ambiente favorevole agli investimenti, alla crescita e alla competitività e la riduzione degli oneri burocratici;
2. il miglioramento della qualità dei servizi resi;
3. la riduzione dei costi della macchina amministrativa rispetto al PIL;
4. la valorizzazione e la riqualificazione del lavoro pubblico;
5. il recupero di fiducia dei cittadini nelle istituzioni;
6. la realizzazione di un sistema pubblico generale di cooperazione su tutti gli enti.
   

Le linee direttrici per raggiungere quegli obiettivi sono:

1. 1. lo sviluppo dell’efficienza;
   2. la riorganizzazione delle strutture pubbliche e la valutazioni delle prestazioni;
   3. personale e dirigenza;
   4. etica nella pubblica amministrazione.

Sono evidenti quindi le necessità di riorganizzare la PA, di ridurre il precariato, di sostenere la contrattualizzazione nel rapporto di pubblico impiego; di misurare la qualità e la quantità dei servizi; di realizzare per i dirigenti un’autonomia di utilizzazione dei propri budget; garantire una mobilità funzionale, percorsi professionali, formazione ed aggiornamento; ed una’deguata valutazione.

Quanto finora detto consente a noi della lista PIEMONTESÍ di focalizzare delle proposte su alcune aree problematiche, ma ci consente anche ed anzi tutto una osservazione banale: per regioni ed enti locali la riforma amministrativa non può non partire da un complessivo discorso sul federalismo e sulle politiche da porre in atto per realizzarlo.

PIEMONTESÍ propone sette aree di discussione

La prima delle aree è quella relativa al rapporto tra politici e funzionari, che abbiamo visto si sostanzi nel cercare di definire meglio gli “atti d’indirizzo”. Questo risultato si può ottenere garantendo strutture idonee ai politici, cioè scrivendo quali sono gli uffici che possono essere ricoperti da dirigenti fiduciari.

La seconda area è quella della delegificazione, termine attraverso il quale si spera di raggiungere una maggiore efficienza nell’amministrare. E’ un tema importante: quando si parla di delegificazione in materia d’organizzazione in realtà si dice che si vogliono trasferire poteri da un organo dell’ente (il consiglio) ad un altro (la giunta); operazione legittima e necessaria ma che di solito viene (nelle democrazie) bilanciata da sostanziali aumenti di potere di controllo da parte di altri.

La terza è la mobilità: occorre staccare la mobilità della PA dai tipici, canali della clientela e per farlo occorre essere consapevoli che la mobilità nel pubblico impiego dovrebbe essere uno strumento di garanzia, luogo dove si confrontano le necessità degli enti (la domanda) con quelle del personale (l’offerta). Queste funzioni sono a suo tempo state attribuite alla Regione e potrebbero essere ricondotte ad una apposita Agenzia.

La quarta è la Scuola di pubblica amministrazione . E’ necessaria una politica verso le risorse umane complessiva e generale, che vada dalla selezione, alla formazione alla carriera alle necessità di tutti gli enti della PA regionale, (quelli direttamente legati alla regione e tutti gli altri).

La quinta è l’esternalizzazione dei processi di valutazione della dirigenza, affidata ad organi estranei al sistema amministrativo classico.

La sesta consiste di mantenere fermo il principio di un unico livello dirigenziale, come premessa alla formazione di un mercato efficiente dove gli elementi di meritocrazia abbiano il giusto ruolo.

La settima consiste nella necessità di elaborare codici di comportamento per l’attività amministrativa sia per i funzionari sia per i politici amministratori.

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