Il tema della pubblica amministrazione è ormai da anni in primo piano, su di esso si concentrano e si incrociano temi diversi: le attese dei cittadini e delle imprese, la contrattazione, l’assorbimento di risorse, i costi dei servizi, l’efficienza e l’efficacia, il ruolo delle Istituzioni e così via. Sono passati quasi venti anni dall’inizio della riforma della P.A. iniziata da Cassese e proseguita da Bassanini ed è forse il caso di interrogarci su cosa abbia significato per il nostro Paese e che ruolo giochino le controriforme alla Brunetta. L’esigenza di tutti è di avere un impiego pubblico inteso come “civil servant” (servizio ai cittadini) e non come semplice rapporto di lavoro subordinato in ciò coincidono le aspettative dei pubblici funzionari e dei cittadini. Ma cosa vogliono i cittadini ed i pubblici impiegati?
I cittadini pretendono un pubblico funzionario imparziale. L’obiettivo di conseguire l’imparzialità dell’azione amministrativa è un obiettivo comune a tutti i sistemi giuridici. I tentativi per conseguirla sono diversi e forse il più rozzo era il vecchio giuramento di fedeltà.
Ma ci sono almeno modi diversi per declinare il termine imparzialità . Il primo è quello dell’imparzialità /neutralità , il secondo è quello dell’imparzialità /disinteresse, un terzo è quel tipo di imparzialità che si assicura quando si interviene in un gioco in qualità di arbitro.
L’imparzialità che esclude comportamenti “interessati” è una esigenza che comprende l’insieme dei funzionari ma anche i politici. Mentre un politico non può, per definizione, essere neutrale, deve essere sicuramente disinteressato, anche se, occorre ammetterlo, il dibattito degli ultimi anni sui conflitti d’interesse non ha portato a risultati significativi nonostante il clamore sollevato.
Va ricordato che uno dei metodi più utilizzato per un controllo dell’imparzialità è l’accesso, in altri termini la forma di selezione dei funzionari pubblici che si sostanzia nei concorsi è anzi tutto garanzia d’imparzialità .
I cittadini pretendono un pubblico funzionario efficiente.
Un altro requisito che molto ricorre nel dibattito corrente è quello dell’efficienza. Il termine è però così abusato da indurre spesso e volentieri in errori o in confusione. Una buona e generale definizione di efficienza è quella proposta dal premio Nobel per l’eeconomia D. North, che intende per efficienza ”una condizione nella quale dati lo stato della tecnologia e i costi di informazione, il mercato presenta i più bassi costi possibili di produzione e di transazione”, ma avverte ancora l’autore occorre fare attenzione alle diversità che intercorrono tra mercati economici e quelli politici poichè in questi le conseguenze sul benessere generale possono essere ambigue e in ogni caso le difficoltà iniziano “già con le assunzioni di comportamento adottate”.
Quindi non sempre il ricorso al “mercato” è risolutivo.
Occorre ridefinire i compiti del mercato e quelli dello stato in modo da rendere l’ambiente più prevedibile di quanto normalmente sia.
La pubblica amministrazione può avere un compito importante nei processi di produzione di valore dell’economia.
I cittadini pretendono una pubblica amministrazione trasparente.
Momento decisivo del processo di riorganizzazione dell’attività della pubblica amministrazione è il principio della distinzione dei ruoli tra gli organi politici e la struttura amministrativa. Tale distinzione deve chiarire la complessità delle articolazioni della Pa ma deve anche far percepire la pubblica amministrazione come unica, senza cioè le barriere di distinzione delle varie competenze amministrative. Il riferimento dei cittadini utenti è in primo luogo l’organizzazione territoriale della vita civile e non la distinzione di funzioni. Anche il nuovo modello di Amministrazione Pubblica da questo punto di vista è insufficiente, le istanze di rinnovamento del sistema della PA devono vedere una legislazione il cui compito è quello di coniugare ad un tempo democrazia, partecipazione ed efficienza.
Tali compiti definiscono una matrice istituzionale che deve continuamente essere adattata alle esigenze dei cittadini e del sistema di produzione della nazione, anzi le finalità di cambiamento della nostra società devono essere espresse nella matrice istituzionale. Se assumiamo come vitale il tema dell’innovazione possiamo distinguere tra l’innovazione di prodotto; di processo ed innovazione organizzativa. Modificare la matrice istituzionale per agevolare le innovazioni è compito della politica negli enti territoriali a partire dall’innovazione organizzativa.
La pubblica amministrazione è ritenuta, ancora oggi, inefficiente. Cioè non in grado di cogliere le necessità di cambiamento che pervengono dal resto della società attraverso la mediazione della “politica”. Questa inefficienza è dovuta a due momenti: una eccessiva pervasività della politica, che pensa in questo modo di sostituire una burocrazia inadeguata; una tradizionale inefficienza della burocrazia italiana che peraltro si è sempre adagiata al momento politico: politici e burocrati in realtà sono due facce della stessa medaglia.
Dunque la modifica della matrice istituzionale comporta la modificazione delle relazioni che intercorrono tra politici amministratori e funzionari. La modificazione del rapporto che legava questi due momenti costituisce di fatto dal punto di vista teorico la specificità del modello italiano ed è il principale contributo, forse l’unico, che il sistema Italia ha dato all’Europa.
Il principio della distinzione dell’esercizio dei poteri, che si è affermato ulteriormente nel nostro paese, ad opera dei governi di centro sinistra e che l’attuale governo cerca di ribaltare, si basa essenzialmente sul fatto che:
- gli organi politici di amministrazione e governo definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite;
- i dirigenti si occupano della gestione finanziaria, tecnica e amministrativa e sono responsabili della gestione dei risultati.
Le modalità di regolazione dei rapporti tra i due momenti non sono state completamente risolte all’nterno della legislazione “Bassanini”.
Per noi le “linee d’intervento per un’amministrazione di qualità”, sono ancora quelle presentate nel documento di Caserta. I nostri obiettivi sono:
- la creazione di un ambiente favorevole agli investimenti, alla crescita e alla competitività e la riduzione degli oneri burocratici;
- il miglioramento della qualità dei servizi resi;
- la riduzione dei costi della macchina amministrativa rispetto al PIL;
- la valorizzazione e la riqualificazione del lavoro pubblico;
- il recupero di fiducia dei cittadini nelle istituzioni;
- la realizzazione di un sistema pubblico generale di cooperazione su tutti gli enti.
Quanto finora detto ci consente di focalizzare delle proposte su alcune aree problematiche.
La prima delle aree è quella relativa al rapporto tra politici e funzionari, che abbiamo visto si sostanzi nel cercare di definire meglio gli “atti d’indirizzo”. Questo risultato si può ottenere garantendo strutture idonee ai politici, cioè scrivendo quali sono gli uffici che possono essere ricoperti da dirigenti fiduciari.
La seconda area è quella della delegificazione, termine attraverso il quale si spera di raggiungere una maggiore efficienza nell’amministrare. E’ un tema importante: quando si parla di delegificazione in materia d’organizzazione in realtà si dice che si vogliono trasferire poteri da un organo dell’ente (il consiglio) ad un altro (la giunta); operazione legittima e necessaria ma che di solito viene (nelle democrazie) bilanciata da sostanziali aumenti di potere di controllo da parte di altri.
La terza è la mobilità: occorre staccare la mobilità della PA dai tipici, canali della clientela e per farlo occorre essere consapevoli che la mobilità nel pubblico impiego dovrebbe essere uno strumento di garanzia, luogo dove si confrontano le necessità degli enti (la domanda) con quelle del personale (l’offerta).
Queste funzioni sono a suo tempo state attribuite alla Regione e potrebbero essere ricondotte ad una apposita Agenzia.
La quarta è la scuola di pubblica amministrazione . E’ necessaria una politica verso le risorse umane complessiva e generale, che vada dalla selezione alla formazione alla carriera alla necessità di tutti gli enti della PA regionale, quelli direttamente legati alla regione e tutti gli altri.
La quinta è l’esternalizzazione dei processi di valutazione della dirigenza, affidata ad organi estranei al sistema amministrativo classico.
La sesta consiste nel mantenere fermo il principio di un unico livello dirigenziale, come premessa alla formazione di un mercato efficiente dove gli elementi di meritocrazia abbiano il giusto ruolo.
La settima consiste nella necessità di elaborare codici di comportamento per l’attività amministrativa sia per i funzionari sia per i politici amministratori, codici che corrispondano a i requisiti etici del sentire comune e il cui “rispetto” non va cercato solo con l’ausilio di norme penali ma semplicemente mediante l’utilizzo di strumenti che garantiscono la trasparenza.
Le risposte a questi problemi del polo delle libertà sono contenute nei provvedimenti “Brunetta” ai quali spesso si sono accodate anche le amministrazioni pubbliche di centro sinistra. Consistono in:
- un appesantimento della macchina burocratica per controllare i burocrati;
- una scarsa e nulla fiducia dei meccanismi di contrattazione collettiva con un ritorno alla tradizionale (con origini, in questa materia,nel ventennio fascista) norma amministrativa;
- un attacco immotivato alle strutture del salario per mantenere ed estendere i differenziali salariali dovuti a privilegi, rendite territoriali altro.
Su questi temi vorrei parlare con voi…
Luigi Massa
